Il 15 luglio 2023 si è consolidato il primo termine di efficacia delle disposizioni di cui al D.Lgs. 24/2023 in materia di protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e delle disposizioni normative nazionali, con la conseguenza che tutti i soggetti del settore pubblico e una rilevante parte degli attori del settore privato sono stati chiamati a confrontarsi con le disposizioni della normativa e con i relativi oneri di conformità. Dal 17 dicembre 2023 diverrà poi operativo l’obbligo di istituire canali di segnalazione interna anche per gli enti del comparto privato che hanno avuto in forza, nell’ultimo anno, una media di lavoratori fino a 249.

L'A.N.AC., in qualità di Autorità Nazionale per il Whistleblowing, ha approvato in via definitiva il 12 luglio la delibera n. 311 avente ad oggetto le “Linee guida in materia di protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali. Procedure per la presentazione e gestione delle segnalazioni esterne”.

Le Linee Guida, oltre a offrire le indicazioni operative per la presentazione e gestione delle segnalazioni esterne, forniscono i chiarimenti generali e i principi per la predisposizione del sistema di whistleblowing, di cui tanto gli enti pubblici quanto quelli privati possono tener conto (nei mesi scorsi abbiamo pubblicato un report di principi e buone pratiche).

La stessa A.N.AC. ha precisato che le indicazioni contenute nella propria delibera valgono quale modello generale anche con riferimento ai canali di segnalazione interna (per cui l’Autorità non ha mandato regolativo di secondo livello), questo dato si coordina con l’attribuzione del potere sanzionatorio di cui all’art. 21 del decreto: posto che A.N.AC. è deputata a erogare le misure patrimoniali a carico dei soggetti che non istituiscano linee interne di reporting o che le adottino in modo non conforme, comprendere quando i canali predisposti rispettino i requisiti di conformità assume un rilievo significativo.

Le Linee Guida di cui alla Delibera 311 superano il precedente Schema offerto in consultazione a giugno 2023 - sul quale abbiamo offerto le nostre considerazioni critiche in sede di audizione - e risolvono alcune questioni interpretative che avrebbero potuto determinare difficoltà sul piano attuativo o ingiustificati discostamenti dai contenuti della Direttiva europea e delle migliori pratiche internazionali.

In ogni caso, rispetto allo Schema di Linee Guida in consultazione a giugno 2023, permangono alcuni profili che potrebbero essere migliorati in futuro.

1. L'esclusione di alcuni soggetti dalla qualifica di whistleblower

Le Linee Guida prendono atto della contraddizione in termini contenuta nell’art. 6, co. 1, lett. a) che prevede la facoltà di adire direttamente il canale di segnalazione esterna gestito da A.N.AC. “laddove non sia prevista, nell'ambito del contesto lavorativo, l'attivazione obbligatoria del canale di segnalazione interna”.

Come sostenuto dall’Autorità, l’ipotesi presenta delle criticità applicative poiché, per come sono strutturati gli ambiti soggettivi e oggettivi del decreto (artt. 1-3), il divulgatore è tutelato solo se l’ente presso cui presta la propria attività rientra tra quelli tenuti ad applicare la disciplina whistleblowing.

Tale principio non sembra tuttavia del tutto in linea con i principi della Direttiva Europea 2019/1937 (di cui il decreto è attuazione) che, all’articolo 10, prevede che si possa effettuare direttamente una segnalazione esterna, tanto più nei casi in cui un canale interno non esista. 

Se il legislatore ha escluso dall’obbligo di istituire canali interni le organizzazioni di dimensioni minori al fine di alleviarle dagli oneri amministrativi ed economici connessi alla efficace implementazione dei canali interni, il canale esterno dovrebbe costituire l’alternativa accessibile per i soggetti che operino in queste realtà. 

2. Lo spazio di azione di A.N.AC. 

Riportiamo dalle pagine 76-77 delle Linee Guida "L’Ufficio per la Vigilanza sulle segnalazioni dei whistleblowers (UWHIB) dà corretto seguito alle segnalazioni ricevute attraverso le attività di seguito illustrate. a) Fuori dai casi di inammissibilità, l’UWHIB trasmette agli uffici di vigilanza competenti per materia la segnalazione di illeciti. Essi svolgono le attività istruttorie ai sensi del relativo Regolamento di vigilanza e delle linee guida adottate dall’Autorità in materia (si rinvia al § 2 della presente parte). b) Qualora la segnalazione abbia ad oggetto illeciti che rilevano sotto il profilo penale o erariale, l’UWHIB archivia la medesima perché inammissibile per manifesta incompetenza di ANAC e ne dispone l’immediata trasmissione, con nota a firma del Presidente dell’Autorità, alla competente Autorità giudiziaria, evidenziando che si tratta di una segnalazione whistleblowing, nel cui processo di gestione si dovrà pertanto assumere ogni cautela per garantire il rispetto delle disposizioni previste dalla normativa. c) Qualora la segnalazione di illeciti abbia ad oggetto violazioni che non rientrano nell’ambito oggettivo di intervento di ANAC, bensì nella competenza di altra autorità amministrativa (a titolo meramente esemplificativo, l’Ispettorato della Funzione Pubblica, AGCM, ART) o di un’istituzione, organo o organismo dell’Unione Europea, l’UWHIB ne dispone l’archiviazione perché inammissibile e la trasmissione per gli eventuali seguiti di competenza, avendo cura di indicare che si tratta di segnalazione whistleblowing e che pertanto devono essere adottate tutte le cautele necessarie in termini di tutela della riservatezza e di trattamento dei dati personali [...]

Riportiamo dalle pagine 79-80 delle Linee Guida "Si ritiene che rientrino nel campo di applicazione della norma solo quelle segnalazioni che riguardano violazioni e illeciti riconducibili al core business di ANAC, segnatamente la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, nonché quella sulla trasparenza e anticorruzione in genere, ivi compresa quella sull’imparzialità dei pubblici funzionari […] Pertanto, laddove pervengano segnalazioni che evidenziano illeciti amministrativi, contabili, civili o penali e, in genere, ogni altro illecito previsto dall’art. 2 del decreto ma estraneo alle competenze di ANAC, si procederà al loro esame per le valutazioni da assumere circa le ulteriori iniziative d’ufficio, quindi all’archiviazione per incompetenza dell’Autorità accompagnata dalla trasmissione della segnalazione ai competenti organi dell’A.G.O. e/o della Corte dei Conti e/o di altri organismi e amministrazioni di controllo (Dipartimento Funzione Pubblica, Ispettorato del lavoro, Autorità amministrative indipendenti, ecc.) secondo i criteri e le modalità stabilite nelle presenti Linee Guida.” 

Con riferimento alla gestione delle segnalazioni esterne, la prassi operativa definita dalle Linee Guida (pagg. 74 e ss.) prevede che A.N.AC. curi, in via diretta, per il tramite dell’Ufficio per la Vigilanza sulle segnalazioni dei whistleblowers (UWHIB), l’acquisizione delle segnalazioni; gli avvisi al segnalante; il vaglio preliminare circa la ammissibilità e completezza delle stesse (con la facoltà dell’UWHIB di chiedere al whistleblower elementi integrativi) nonché le relative interlocuzioni tenendo traccia dell’attività svolta e fornendo le informazioni sullo stato di avanzamento dell’istruttoria.

Il corretto seguito alla segnalazione si sostanzia, poi, nella trasmissione delle informazioni agli Uffici di Vigilanza ovvero alle Autorità giudiziarie, Amministrative o Unionali competenti per materia le quali svolgeranno gli ulteriori incombenti istruttori ed eventualmente rimediali.

La centralità di gestione riservata ad Autorità diverse da A.N.AC. (che, stando al decreto, rimane l’unica Autorità esterna espressamente menzionata, in via generale, per le segnalazioni esterne) impone di garantire, in modo esteso, il rispetto di tutte le misure relative agli obblighi di riservatezza degli informatori nonché delle salvaguardie previste nella configurazione dei canali medesimi di cui agli articoli 7 e seguenti. Analogamente, occorre garantire specifiche linee comunicative tra le autorità competenti e gli informatori, al fine di evitare restrizioni nella gestione della segnalazione. 

In attesa dei prossimi sviluppi e in base alle evoluzioni dell'applicazione della normativa, aggiorneremo nei prossimi mesi lo spazio di confronto domande e risposte sul D.Lgs. 24/2023.